Ilustracija: Giovanni Maki, Public Library of Science
Datum: 5. travnja 2024.
· Novim nacrtom Sporazuma ublažava se odredba o suzbijanju dezinformacija vezanih uz pandemiju, čime se smanjuje rizik od kršenja slobode govora.
· Potvrđen je i suverenitet država u području zdravstvene politike te su ograničene ovlasti glavnog direktora Svjetske zdravstvene organizacije (SZO, eng. WHO) u tom području.
· Nedavno predstavljenu verziju Sporazuma treba shvatiti kao uspjeh za one koji su skrenuli pozornost na upitne odredbe prethodnih nacrta ovog međunarodnog ugovora.
· Sporazum o pandemiji međunarodni je ugovor koji se trenutno priprema i koji će, zajedno s izmijenjenom verzijom Međunarodnih zdravstvenih propisa (IHR), činiti srž nadnacionalnih propisa u vezi s globalnim upravljanjem zdravstvenom politikom i prijetnjama od pandemije.
· Dokument bi trebao biti usvojen na 77. sjednici Svjetske zdravstvene skupštine koja će se održati u Ženevi u svibnju 2024. godine.
Uvodno
Od 19. veljače do 1. ožujka te od 18. do 28. ožujka 2024. godine održani su 8. i 9. sastanak Međuvladinog pregovaračkog tijela (INB) koje je osnovala Svjetska zdravstvena skupština (najviše tijelo SZO-a) u prosincu 2021.
Zadaća INB-a je priprema novog međunarodnog sporazuma za jačanje prevencije pandemija i spremnosti za odgovor na njih (tzv. Sporazum o pandemiji). Rad na ugovoru odvija se paralelno s izmjenama i dopunama Međunarodnih zdravstvenih propisa.
Prvi sastanak rezultirao je objavom nove verzije protupandemijskog ugovora, koji uključuje nekoliko važnih promjena u odnosu na posljednji nacrt, dostupan na internet stranici INB-a od kraja listopada prošle godine.
Preambula
U preambuli novog nacrta ugovora odustalo se od numeriranja pojedinih redakcijskih jedinica, neke su brisane i preformulirane, a dodane su nove. Odustalo se, između ostalog, od isticanja utjecaja pandemije COVID-19 na hitne zdravstvene situacije (čl. 4.) i isticanja važnosti promicanja rane, sigurne, transparentne i brze razmjene uzoraka i genetske sekvence podatke o patogenima s pandemijskim potencijalom, kao i pravedne i ravnopravne podjele dobivenih koristi (čl. 11.).
Međutim, zadržana je formulacija koja se odnosi na SZO kao tijelo koje usmjerava i koordinira međunarodne zdravstvene aktivnosti u kontekstu prijetnje pandemijom. Istaknuta je i potreba međunarodne suradnje u suzbijanju širenja bolesti, jasno naglašena potreba poštivanja načela državnog suvereniteta u području javnog zdravstva. U preambulu je također dodan opsežan stavak koji ističe suverena prava država članica na njihove genetske resurse.
Pravne definicije
Mnoge značajne izmjene također su unesene u normativni dio nacrta ugovora. Odustalo se od nekoliko važnih, ali i problematičnih pravnih definicija konstruiranih za potrebe nacrta ovog sporazuma. Izbrisani su pojmovi kao što su, između ostalog: „genomika“, „pandemija“, „primatelj“, „WHO PABS materijali“ ili „infodemija“. Posebno je vrijedno istaknuti napuštanje potonjeg termina, jer je postulat borbe protiv „dezinformacija“ u ugovoru izazvao brojne prigovore sa stajališta slobode govora. Nove definicije uključuju: „biološke materijale“, „podatke o genetskom slijedu“ ili „proizvođača“.
Pravila
Velike promjene dogodile su se i u čl. 3. koji utvrđuje načela kojih se države stranke trebaju pridržavati pri provedbi odredaba ugovora. Tako je od 12 načela predstavljenih u prethodnoj verziji, u nacrtu objavljenom u ožujku zadržano samo 6. Tu prije svega spada načelo suverenosti, prema kojem države imaju suvereno pravo usvojiti, uspostaviti i provoditi zakonodavstvo u okviru svoje nadležnosti (u skladu s Poveljom Ujedinjenih naroda i općim načelima međunarodnog prava) i svojim biološkim resursima. No, odlučeno je da se, među ostalim, uklone načela „uključivosti“ i „proporcionalnosti“, a tri zasebna načela „solidarnosti“, „transparentnosti“ i „odgovornosti“ spojena su u jedno, izraženo u točki 5.
Zdravstveni djelatnici, procjena rizika, istraživanje i zaštita trgovine
Među nizom drugih promjena uključenih u posljednju verziju nacrta ugovora, vrijedi obratiti pozornost na čl. 7. st. 3., prema kojem se države stranke obvezuju poduzeti odgovarajuće mjere za smanjenje negativnog utjecaja na zdravstvene sustave koji proizlazi iz migracije zdravstvenih radnika, poštujući slobodu kretanja zdravstvenih radnika.
Članak 8. sadrži odredbu prema kojoj su države stranke obvezne svakih pet godina provesti procjenu svoje spremnosti na odgovor na pandemiju. U prethodnom nacrtu ugovora, koji je strankama nametao više-manje iste obveze, taj je rok definiran riječima „ne manje od jednom u pet godina“. U najnovijoj verziji postoji čl. 8. st. 4., prema kojem bi zemlje bile obvezne uspostaviti, najkasnije do 31. prosinca 2026., mehanizam procjene globalne prijetnje pandemije.
Također vrijedan pažnje je novi čl. 9. st. 5. koji uključuje formulaciju prema kojoj bi države stranke bile obvezne dijeliti rezultate istraživanja i razvoja proizvoda koje financira vlada u vezi s pandemijom, uključujući znanstvene publikacije s podacima koji se dijele i pohranjuju na siguran način.
Članak 12. uključuje prijedlog za stvaranje multilateralnog sustava pristupa i dijeljenja koristi u odnosu na patogene s pandemijskim potencijalom (WHO Pathogen Access and Benefit-Sharing System -PABS). Prema ovim prijedlozima, svi korisnici PABS-a imali bi određene zakonske obveze u pogledu dijeljenja njegovih koristi.
Također je vrijedno istaknuti novi čl. 13bis, koji nije stajao u prethodnoj verziji nacrta ugovora. Ova odredba uključuje prijedlog nametanja posebnih obveza transparentnosti državama u vezi s kupnjom proizvoda povezanih s pandemijom. „Svaka će stranka objaviti uvjete svojih ugovora koje financira vlada za kupnju proizvoda povezanih s pandemijom (prvom razumnom prilikom i u skladu s primjenjivim zakonom) i isključiti odredbe o povjerljivosti koje služe za ograničavanje takvog otkrivanja. Svaka stranka također potiče regionalne i globalne mehanizme nabave da učine isto”, navodi se. Dodatak ovog prijedloga može se protumačiti kao upućivanje na zahtjeve za povećanom transparentnošću aktivnosti javnih tijela u kontekstu potrošnje na anti-pandemijske mjere, prvenstveno cjepiva. U nekoliko zemalja pojavile su se ozbiljne sumnje u vezi s kupnjom cjepiva tijekom pandemije COVID-19. Primjer su optužbe protiv predsjednice Europske komisije Ursule von der Leyen.
Također se zahtijeva da sve hitne mjere uvedene u gospodarstvu u slučaju prijetnje pandemije trebaju biti razmjerne, transparentne i privremene te da ne stvaraju nepotrebne prepreke trgovini ili nepotrebne poremećaje u opskrbnim lancima (članak 2. stavak 3.). Navedeni prijedlog može se čitati u kontekstu negativnih iskustava tijekom pandemije COVID-19, kada su tada uvedena ograničenja u međunarodnom prometu i trgovini rezultirala dalekosežnim negativnim gospodarskim i društvenim posljedicama.
Borba protiv dezinformacija
Također valja istaknuti izmjenu u tekstu odredbe čl. 18. U prethodnoj verziji nacrta ugovora, države stranke su prema ovoj odredbi bile obvezne boriti se protiv „netočnih, obmanjujućih ili lažnih informacija“. U međuvremenu, u posljednjoj verziji ugovora, ova formulacija uključena u čl. 18 st. 1. zamijenjena rečenicom da će svaka stranka promicati pravovremeni pristup pouzdanim informacijama utemeljenim na dokazima o pandemijama i njihovim uzrocima, učincima i okidačima, kako bi se suzbila i borila protiv dezinformacija, posebno kroz komunikaciju o riziku i učinkovit angažman na razini zajednice. Ublažavanje formulacije ove odredbe, iako ostavlja određene rezerve, također treba ocijeniti pozitivno. U tom kontekstu vrijedi naglasiti da je u čl. 1 napuštena definicija pojma „infodemija“.
Financiranje
Do značajnih promjena došlo je i u regulativi financiranja. U novom članku 20. stavku 2. propisuje se da tijela upravljanja u državama strankama svakih pet godina donose financijsku i provedbenu strategiju za prevenciju, pripravnost i odgovor na pandemiju.
Novost je i uspostava Koordinacijskog financijskog mehanizma, osnovanog za potporu provedbi pandemijskog ugovora i nove verzije Međunarodnog zdravstvenog pravilnika. Djelovat će pod nadzorom Konferencije stranaka.
Ugovorna tijela
Kao i u prethodnoj verziji, glavno ugovorno tijelo je Konferencija stranaka, koja ima nadzorne i kontrolne ovlasti, posebno u pogledu procesa provedbe odredaba predmetnog međunarodnog ugovora.
Rezerve država stranaka
Vrijedno je obratiti pozornost na promjenu sadržaja čl. 27. koji predstavljaju rezerve na međunarodni sporazum. Dok je u prethodnoj verziji ugovora odredba čl. 26. zabranjivala podnošenje bilo kakvih rezervi od strane država stranaka, najnoviji nacrt značajno je ublažio ovo strogo stajalište. Države će moći staviti rezerve, osim ako bi te rezerve bile nespojive s ciljem i svrhom ugovora (članak 27. stavak 1.). Osim toga, čl. 27. st. 2. sadrži odredbu prema kojoj će mogućnost stavljanja rezervi biti isključena u slučaju određenih odredbi ugovora koje još nisu navedene.
Zaključno
Rad na donošenju novog međunarodnog ugovora, odnosno tzv. protupandemijskog ugovora, naveliko se komentira u javnom prostoru, posebice u anglosaksonskim zemljama. Primjer za to mogu biti prigovori koje su nedavno izrazili predstavnici Republikanske stranke u SAD-u, koji strahuju da bi se ugovor mogao koristiti, između ostalog, kao alat za nametanje progresivne politike ili za korištenje novca američkih poreznih obveznika za zdravstvenu skrb u drugim zemljama. Stoga ne čudi da i rad na protupandemijskom ugovoru i rad na novoj verziji Međunarodnog zdravstvenog pravilnika prate brojne kontroverze.
Ocjenjujući najnovije promjene, treba napomenuti da su mnoge od njih pozitivne. Kao primjer možemo navesti čl. 13 bis st. 1. i st. 5., u kojima se predlaže uvođenje obvezne transparentnosti u vezi s kupnjom proizvoda povezanih s pandemijom te prijedlog uvođenja razmjernih, transparentnih i privremenih mjera protiv pandemije koje neće stvarati nepotrebne trgovinske prepreke ili poremećaje u opskrbnim lancima.
Stoga se nedavno predstavljena verzija ugovora treba smatrati uspjehom za organizacije, uključujući i Ordo Iuris, koji je iznio mnoge primjedbe na ranije objavljene verzije ovog dokumenta i aktivno sudjelovao u javnim konzultacijama koje je organizirao SZO. Osobito su kritizirani, među ostalim, propisi o suzbijanju tzv. lažnih informacija o pandemiji („infodemija“), koje bi mogle poslužiti kao temelj za ograničavanje slobode govora u raznim aspektima protupandemijske politike, među ostalim i prestroga sanitarna ograničenja, čiji je tekst ublažen u konačnoj verziji.
Bez sumnje, uspjeh je i potvrda suvereniteta država – stranaka (vjerojatno) budućeg ugovora, u području njihove zdravstvene politike, što je potvrđeno u preambuli nacrta ovog međunarodnog ugovora. Također je vrijedno spomenuti ograničenje (u usporedbi s prvim verzijama) ovlasti glavnog direktora SZO-a u području zdravstvene politike. Međunarodna suradnja u području zdravstvene politike ili pandemijske politike danas se čini kao nužnost, što naravno ne znači da bi se trebala odvijati nauštrb suvereniteta država stranaka.
Međutim, moramo imati na umu da će takozvani protupandemijski ugovor, odnosno njegova konačna verzija, biti rezultat pregovora koji će se održati na 77. sjednici Svjetske zdravstvene skupštine u svibnju ove godine. Stoga Ordo Iuris nastavlja nadzirati rad na ovom međunarodnom ugovoru.
Patryk Ignaszazak – analitičar Centra za međunarodno pravo Instituta Ordo Iuris
